我国医疗器械注册人制度下委托生产现状分析及建议

邢冰冰 1，何天平 2，张大威 2，梁毅 1

1 中国药科大学 国际医药商学院，南京市， 211198

2 江苏省药品监督管理局，南京市， 210008

摘要 ：  目的 梳理并分析 医疗器械注册人制度试点工作 的现状和存在的 问题 ，为全面落地实施医疗器械注册人制度提供参考意见。 方法 运用 文献分析法、 对比分析法、实地调研法综合分析医疗器械注册人制度 下进行委托生产现状、优势以及风 险。 结果 医疗器械注册人制度下进 行委托生产带来红利 的同 时也会带来风 险 。 结论 应从注册人、受托生 产企业、 监管部门不 同主体考虑完善医疗器械注册人制度， 加强产 品 委托生产 的质量监管。

关键词 ： 医疗器械注册人 ；委托生产； 风 险； 质量

为鼓励医疗器械创新 ，2017 年中共中央办公厅、国务 院办公厅 印发《关 于深化审评审批制度 改革鼓励药品 医疗器械创新的意见》(厅字〔 2017〕 42 号) 提出 允许 医疗器械研发机构和科研人 员申请医疗器械上市许可。 之后 ，上海、天津、广东相继开展 医疗器械注册人制度试点工作。 2019 年， 国家药 品监督管理局发布《 国家药监局关于扩大医疗器械注册人制 度试 点工作的通知》(国药监械注〔 2019〕33 号) [2]，试 点范围扩大到 全国范围 内的 21 个省、 自治 区、 直辖市 。2021 年， 国家药 品监督管理 局发布最新修订《 医疗器械监督管理条例》， 正式设立医疗器械注册人 制度 [3] 。在查 阅大量文献 的基础上 ，笔者前往江苏省 实施 医疗器械注 册人制度典型企业实地考察， 与企业人 员 召开研讨会，询问、听 取并收 集企业实施注册人制度相关情况。通过梳理分析，笔者认为注册人制度 能够带来红利，同时制度实施仍存在风 险 ，要多角度完善 医疗器械注册 人制度，加强产 品委托生产的质量监管，从而促进 医疗器械注册人制度 全面落地实施。

1、医疗器械注册人制度简介

医疗器械注册人制度是当今国 际社会医疗器械领域 的通行管理制度 ， 是贯 穿医疗器械全生命周期的基本法律制度。 它是指符合条件 的医疗 器械注册 申请人申请并取得医疗器械注册证后成为 医疗器械注册人   (以下简称 “ 注册人 ” ) 。其核心要义 即注册人以 自身名义将产品推 向市场， 对产 品全生命周期负 责。 申请人可以委托具备相应生产能力 的企业生产样 品， 注册人可以将获证产 品委托给具备生产能力 的一家 或多家企业生产产 品。注册人制度解除产 品 “ 上市许可 ”与 “ 生产许 可”的捆绑， 可以促进医疗器械创新、 优化资源配置、 落实企业责  任、 提高监管效率 ，但注册人制度下进行产品委托生产 ，对委托双方 主体提出更高 的要求 ，也给监管部 门带来新的挑战。

2、医疗器械注册人制度下委托生产现状

2.1 注册人制度下 的委托生产

根据 国家药品监督管理局关于 医疗器械注册人制度 的相关规定 ，注册 人应 当是具备含法规事务、质量管理、 上市后事务等的相关人 员， 能 够建立、 评估、审核、监督有效运行的质量管理体系， 掌控产 品全生 命周期各环节质量 ，还应 当具备承担医疗器械质量安全 责任 的 能力 。 注册人应依法承担产 品全生命周期法律 责任， 与受托方签订委托合 同 和质量协议， 明确委托生产中技术要求 、质量保证、责任划分、放行 要求 (包括生产放行、上市放行) 等责任 ，加强对受托方监督管理 ， 评估受托方质量管理 能力 ，定期对其开展质量管理体系评估和 审核 ， 加强不良事件监测 ，进行产品全流程追溯、监控。 受托方应 当具备与 受托产品适应 的质量管理体系和生产能力 ，承担《 医疗器械监督管理 条例》及其他相关法律法规、 委托合同 、质量协议规定 的义务 责任 ， 接受注册人的监督并按照相关要求组织生产， 不得再次转托。

2.2 注册人制度下委托生产 的特 点

注册人制度将委托生产主体范 围扩大，委托方不再局限于生产企业，受

托方可以结合委托方 需求及其 资源获得相应的生产许可，与传统委托生 产的对比见表 1，这样可 以整合委托双方 的资源， 促进行业精细分工， 使专业人干专业事是 医疗器械行业发展一大进步。

表 1  医疗 器械 注册 人 制 度 下 的 委托 生产 与传 统委 托 生产 的对 比表

2.3 注册人制度下委托生产类型

2.3.1 大型 医疗器械企业集 团 内部委托生产

江苏省是全国 医疗器械大省， 截至 2020 年 7 月 20 日， 江苏省完成医 疗器械注册人制度试 点受托生产备案事项 38 项， 涉及 57 家企业参与 试点 ，均为企业集 团 内部 的委托生产。 大型医疗器械企业内部委托生 产可 以避免核 心技术泄露风险 ，使集团 内部资源及人才优势调配更加 合理 ，集 中管理更有效率地释放产 能， 让 负责研发环节 的子公 司更加 专注于研发核 心产 品 ，节省硬件设施成本投入集团 内有优势配套的生 产基地进行专业化生产制造， 术业专攻更 能保证产 品质量。

2.3.2 注册人与医疗器械代工厂委托生产

医疗器械代工厂是专 门从事医疗器械代工生产 的企业， 只负 责代工生 产环节。 注册人与 医疗器械代工厂合作成为委托生产双方主体 ，受托 方根据注册人 的订单及注册人提供 的生产工艺、技术生产产 品 ，确保 生产过程符合法律法规、 委托生产合同 、质量协议等相关文件 的要

求， 通过这种集中生产的方式帮助注册人节约成本 ，优化行业 资源配 置。

2.3.3 注册人与专业第三方服务企业委托生产

医疗器械注册人制度强化专业分工 的概念，专业第三方服务企业应运而 生 ，  形 式 主 要 包 括 两 种 ：  合 同 生 产 企 业 ( contractmanufacturing organization, CMO) 、合 同定制研发生产企业( contract development andmanufacturing organization, CDMO)。 CMO 接受注册人委托 ，提供 产品生产 的各项服务 ，CDMO 是 CMO 的进 阶版 ，可进一步提供辅助研发、 风险管理等全生命周期的专业服务 。第三方服务企业可以利用专业化、 规模化的企业优势帮助注册人消除部分生产风 险、节省成本、提高效率、 加速产品上市。

2.4 医疗器械注册人制度下委托生产实例分析

伟康 医疗是江苏省首批注册人制度试点企业，集研发、生产、销售于一 体，母公司为江苏伟康洁婧医疗器械股份有限公司(以下简称 “江苏伟 康 ” ) ，主要以生产为主 ，子公司为苏州伟康 医疗器械有限公 司(以下 简称 “苏州伟康 ” ) ，主要 以研发、销售为主， 实施注册人制度后， 苏 州伟康将 36 个产 品全部委托江苏伟康生产，不再延续自身的生产许可 。 在实施注册人制度之前， 就委托方(苏州伟康 ) 而 言 ，作为研发型企业 受到 限制 ：① 必须要投入大量 资产 ，具备产品生产条件后，才 能成为产 品注册人； ②无 需量产的样品在制度实施之前无法进行委托生产，且 自 身若不生产产 品无法直接将产 品委托生产。就受托方(江苏伟康)而 言，作为生产型企业受到 限制：① 必须要拿到产品注册证才 能从事产品生产 活动 ； ②“两证齐全 ”限制其接受委托生产的范围 ，增加研发成本 。注册人制度实施之后 ，打破对委托双方的 限制，让研发者可以集中力量 研发创新 ，生产者可 以集 中生产， 促进伟康医疗集 团节约资源、整合资 源、 发展互补。

3、医疗器械注册人制度下委托生产存在的风险

3.1 注册人 能力不足风 险

医疗器械注册人应 当对产 品全生命周期都具备管理 能力，严格监督受托 方按照要求生产产 品，而研发型注册人对产品生产工艺 的认识和理解限 于研发规模，缺 乏大批量产经验，监督受托生产企业履行生产 责任 的能 力不足，且其质量体系控制能力同样值得商榷，在本身体系不完善 的情 况下，研发型注册人难以对受托方进行全面的技术培训，导致受托方无 法全面理解产 品生产工艺、技术要求等相关知识，造成委托方和受托方 的品质控制差异大。

3.2 受托企业共线生产产 品存在风 险

在医疗器械注册人制度下 ，受托方接受多家注册人委托 ，为节约成本、 便于管理 、合理利用资源 ，生产过程中可能存在产品共线生产的情况。 受托企业共用厂房、人员、设备设施， 同一生产线可能在 不 同 时期生产 不同产品，注册人未进行不同产品生产是否相互影 响的考察和确认，甚 至有些受托企业同一 时期生产不同型号 的产品，个别洁净间共用或部分 生产环节交叉，如果没有做好全面 的评估和有效的控制，共线生产产品 易存在交叉污染和混淆的风险 ，产 品质量难以保证。

3.3 知识产权泄露风险

在医疗器械注册人制度下进行委托生产，注册人为保证委托生产产 品质 量，必须要将产 品开发的相关技术文件授予受托方，受托方要接受注册人的定期监督检查。这导致非集团 内部委托生产的注册人和受托方都面 临着核心技术泄露的风险。目前医疗器械行业现状是技术、人才不足，企业创新能力不足，规模普遍较小，市场 同 、质化严重，小型企业难 以 承受知识产权泄露 的风险 ，且知识产权泄露会挫败企业 的创新热情。

3.4 注册人制度相关法律法规不完善风 险

最新修订的《 医疗器械监督管理条例 》正式设立医疗器械注册人制度， 但配套制度文件仍不完善，且缺 乏针对性 的制度指导文件，全 国范 围内

没有统一 明晰 的监管尺度，难以建立行业规范，易形成制度环节的模糊 地带 ，带来监管风 险。

3.5 跨区域委托生产的监管风 险

医疗器械注册人与受托方 的跨 区域委托生产行为可 能带来监管风险，主 要来 自检查标准的差异及监管信息不畅通。全 国各地区 医疗器械行业发 展水平、监管资源参差不齐， 监管部 门检查内容、频次、模式、尺度存 在差异，导致跨 区域委托生产产品 出现质量问题，委托双方主体所在地 的监管部 门难 以发现或裁决。此外，多方 多区域多环节接受委托的情况 下监管信 息不 畅通可 能会导致检查空白 的风险。

4、医疗器械注册人制度下委托生产的建议

4.1 完善注册人制度配套文件

在新修订《医疗器械监管条例》基础上尽快完善修订《 医疗器械生产 监督管理办法》《 医疗器械注册管理办法》等配套文件 [8]，制定制度 指导文件。针对委托生产 ， 出 台医疗器械注册人制度下委托生产质量 4.1 完善注册人制度配4.1 完善注册人制度配套文件在新修订《医疗器械监管条例》基础上尽快完善修订《 医疗器械生产 监督管理办法》《 医疗器械注册管理办法》等配套文件 [8]，制定制度 指导文件。针对委托生产 ， 出 台医疗器械注册人制度下委托生产质量 协议等指南性文件 ，笔者在总结分析《 医疗器械生产监督管理办法 (修订草案征求意见稿) 》 [9]及安徽省发布 的委托生产质量协议意见 稿的基础上， 总结 出 医疗器械注册人制度下委托生产质量协议要点

[10]，如表 2 所示。

表 2  医疗 器械 委托 生产 质 量 协 议 要 点

4.2 加强对注册人监管

为避免注册人 能力不足风 险， 对于注册人 ： ① 建立注册人资格准入制 度， 监管部门从质量管理、风 险防控、 责任赔偿等 能力进行综合评  估， 符合条件成为注册人 ； ② 监管部门加强对注册人的指导 ，帮助注 册人 了解政策本质 、制度流程、划分委托双方 责任等； ③建立质量管 理报告制度， 按照委托生产品种风 险等级建立报告制度 ，便于监管部 门能够快速掌握产 品情况 ； ④ 建立 医疗器械缺 陷救济制度， 弥补注册 人责任赔偿能力不足 ； ⑤ 建立注册人退 出机制 ，不再符合条件 的注册 人监管部 门应 当取消其资格。

4.3 强化受托生产企业质量意识

我国部分 医疗器械生产企业质量管理体系意识淡薄，为追求利益，过分 节约成本，从而带来产品质量风险。监管部门可以建立统一 的生产企业 质量安全信用评定系统，根据企业遵守法律法规、行政处 罚、产品抽检 、 监督检查 的情况，按照规定的标准从高到低评定生产企业信用等级：守 信、基本守信、失信、严重失信四个等级并进行公示 [11]，为注册人挑 选受托生产企业提供重要参考，并对受托生产企业起到激励、震慑作用， 提高其树立质量第一 的意识。

4.4 多角度加强委托生产过程质量监管

为加强委托生产过程质量监管，注册人可 以组建独立的质管 团 队在受托 方驻厂管理，全过程参与指导、监督受托生产行为。委托双方应针对产 品定期开展风 险评估、控制、验证、质量管理体系 自查等活动。监管部 门要对注册人、受托方质量体系运行情况、生产状态、变更控制、产品 放行等进行动态监督检查 ，必要时开展延伸检查 。药监部门 、注册人、 受托方之 间建立沟通交流机制，如图 1 所示，及 时商议潜在的质量风险 ， 快速开展有效 的质量控制。

4.5 搭建知识产权保护系统

医疗器械注册人与受托方之间应当搭建知识产权保护系统， 注册人与 受托方之 间签订委托生产质量协议之外 ，还需要签订知识产权保护协 议， 对双方权 责进行确认并明确知识产权侵权 责任 ，减少或避免核 心 技术泄露 的可 能性 。对于 需要重点保护 的核心技术 ，应 当尽早 申请专 利保护。 委托双方保护知识产权， 不仅是对自身权益的保护 ，更是对 医疗器械行业创新 能力的保护。

4.6 完善委托生产跨区域监管 ，促进监管信 息共享

2020 年， 沪苏浙皖一市三省共同发布《 长江三角洲区域医疗器械注册 人制度跨 区域监管办法(试行 ) 》 [12]，逐步探索跨区域联合开展 医 疗器械注册人制度试 点工作。 建立跨区域监管机制 ： ① 建立统一的 网 上监管信 息平 台， 实 时共享和推送监管信 息， 及时掌握工作动态； ② 属地监管与协 同监管相结合， 委托双方所在地药品监督管理部 门属地 监管基础上应定期开展会商， 交流工作进展； ③建立检查结果互认机 制， 结合我国职业化专业化检查员制度不 断完善， 各地 区检查 员集 中

统一培训 ，统一检查标准 ，形成 “ 信息共享、 执法互助、结果互认、 人员互派 ”跨 区域协作监管模式。

参考文献

[1]  中共 中央办公厅,  国务 院办公厅. 关于深化审评审批制度 改革鼓 励药 品医疗器械创新 的意见

[2]  国家药 品监督 管理局 .  国家药监局关于扩大 医疗器械注册人制度 试点工作 的通知

[3] 国家药品监督管理局. 医疗器械监督管理条例

[4] 李新天. 注册人制度助推医疗器械产业深度变革 [N]. 中国 医药报, 2020-08-25(001).

[5] 雪球. CDMO: 医药外包服务进阶版 [J]. 服务外包,2020(7): 14- 18.

[6] 黄琬纯, 李新天, 张兴华, 等. 我国 医疗器械注册人制度试点实 施的风险分析及策 略探讨 [J]. 中南药学, 2020,18(2): 318-321.

[7] 潘枭颖, 茅宁莹. 药品上市许可持有人委托生产 的质量风 险辨析 及 对 策 研 究 —— 基 于 利 益 相 关 者 视 角 [J].  中 国 新 药 杂 志 ,  2019, 28(24): 2926-2932.

[8] 蒋海洪, 李晶. 基于实例 的医疗器械上市许可持有人制度分析 [J]. 中国 医药工业杂志, 2018, 49(8): 159-163.

[9] 国家药品监督管理局. 国家药 品监督管理局关于《医疗器械生产监 督管理办法(修订草案征求意见稿 ) 》公开征求意见的通知

[10] 安徽省药 品监督管理局. 关于 印发医疗器械注册人制度试 点工作 指南、委托生产质量管理体系实施指南和委托生产质量协议编写指南的 通知

[11] 国家食品药品监管总局. 食品药 品监管总局关于推进食品药品安 全信用体系建设的指导意见

[12] 上海市药 品监督管理局, 江苏省药 品监督管理局, 浙江省药 品监 督管理局, 安徽省药品监督管理局. 上海市药 品监督管理局 江苏省药

品监督管理局 浙江省药品监督管理局 安徽省药品监督管理局关于发 布《 长江三角洲区域 医疗器械注册人制度跨区域监管办法(试行 )》的 通知

来源：中国医疗器械杂志监管与测试 2022 年 46 卷第二期